ВИСНОВОК на проект Закону України

знайшла на ПОЛІТІКО   #ua

До реєстр.№ 7069-2 від 06.09.2010р.

                                                                                н.д. В.В.Писаренко, В.П.Пилипенко
ВИСНОВОК
на проект Закону України
«Про внесення змін до Закону України
«Про столицю України – місто-герой Київ»
(реєстр. № 7069-2 від 06.09.2010 р.)
 
Головне науково-експертне управління розглянуло поданий законопроект, який передбачає внесення ряду змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» (далі – Закон). Законопроект є альтернативним до законопроекту реєстр. № 7069 від 31.08.10 р. При цьому, як свідчить аналіз, значна кількість його положень за своєю суттю збігається з новелами, запропонованими у законопроекті реєстр. № 7069 та альтернативного до нього проекту за реєстр. № 7069-1, щодо змісту яких управління вже висловило свої зауваження і загальну позицію. З огляду на це вважаємо за доцільне зупинитися на окремих попередніх зауваженнях і зазначити наступне. 
 
1. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту, він «спрямований на вдосконалення правового статусу місцевого самоврядування у місті Києві шляхом надання територіальній громаді міста Києва та Київській міській раді права приймати рішення про утворення (неутворення) районних у місті рад» (п.2 пояснювальної записки). Проте проект неоднозначно регулює питання неутворення районних у м. Києві рад. Адже у його тексті  неодноразово вміщено вказівку щодо можливості неутворення районних рад (наприклад нова ч.3 ст.11 Закону), а також окреслено строки прийняття такого рішення (абз.2 ч.2  ст.7 Закону). При цьому незрозуміло, яким суб’єктам належить право прийняття рішення про неутворення районних рад. Адже у новому абз.1 ч.2 ст.7 зазначено лише, кому належить право приймати рішення щодо утворення районних у м. Києві рад. Водночас слід зазначити, що закладена в основу проекту ідея відмови від районних у м. Києві рад є достатньо дискусійною. 

1.1.
У передових демократичних країнах світу існує загальна тенденція до децентралізації державної влади, яка знайшла відображення також у низці міжнародних актів, і ця тенденція сприйнята чинним законодавством України. Зокрема, в умовах України до своєрідних форм децентралізації державної влади можна віднести самоврядування на рівні районів у містах з районним поділом. Натомість, закладена у законопроекті ідея щодо можливої відмови від районних у місті Києві рад, на наш погляд, відображає деяку суперечливість у підході до питання щодо організації місцевої влади, реформування місцевого самоврядування у напрямку децентралізації та забезпечення участі громадян у громадському житті на місцевому рівні[1].
 
1.2. Нові приписи закону мають базуватися на врахуванні існуючих суспільних відносин, у даному випадку – враховувати той факт, що на сьогоднішній день районні у місті Києві ради вже утворені, функціонують, легітимність їх існування підтверджена положеннями Конституції України (п. 8 Розділу XV) та Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», а отже вести мову про «повторне» утворення чи «не утворення» вже існуючих суб’єктів не є коректним з юридичної точки зору. При цьому з положень проекту неможливо з’ясувати правові наслідки прийняття рішення про «не утворення» районних у місті Києві рад, що, безперечно, є недоліком проекту і потребує усунення. Разом з тим, є підстави вважати, що внаслідок прийняття таких рішень відповідні представницькі органи мають ліквідовуватись.
З цього приводу варто зазначити, що ідея можливої ліквідації районних у місті Києві рад викликає певні сумніви з точки зору відповідності Конституції України. Безпосередньо в Розділі XI «Місцеве самоврядування» Конституції України не йдеться про районні у містах ради, проте положення цього розділу слід розглядати у системному зв’язку з положеннями Розділу XV «Перехідних положень» Конституції України, у яких закріплено, що «районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону» (п. 8). За змістом конституційних положень, які регулюють питання місцевого самоврядування, можна дійти висновку, що в такий спосіб Конституція не тільки зафіксувала існуючу раніше систему організації влади в містах з районним поділом, а й фактично передбачила обов’язковість заснування в перспективі районних у містах рад, правовий статус яких має визначатися законом. Адже за усталеними правилами законодавчої техніки, в разі ліквідації або реформування (зміни правового статусу) раніше створених органів держави чи органів місцевого самоврядування, в перехідних чи заключних положеннях відповідних законів, як правило, передбачаються відповідні застереження, в яких визначаються особливості їх функціонування в перехідний період, порядок та строки ліквідації чи реорганізації. Інакше кажучи, якби Конституція України і передбачала необхідність ліквідації районних у містах рад, то це, очевидно, було б прямо зафіксовано в Розділі XV «Перехідні положення» (наприклад, як відповідні приписи щодо функціонування органів прокуратури), а в статті 142 Основного Закону не згадувались би територіальні громади районів у містах. Перехідні положення спрямовані на реалізацію положень Конституції України, є її невід’ємною частиною і мають найвищу юридичну силу (ст. 8 Конституції України). Положення ж ч.5 ст. 140 Конституції України, за якою питання «організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад», не може сприйматись як абсолютне, нічим не обмежене право міських рад вирішувати ці питання на власний розсуд. Ця спеціальна норма, яка визначає особливості функціонування місцевого самоврядування у містах з районним поділом, конкретизується положенням ч.2 ст. 142 Основного закону, за яким територіальні громади районів в містах визнаються суб’єктами права комунальної власності, та вже вищезазначеним абзацом третім п.8 Розділу XV «Перехідні положення», який передбачає збереження районних у містах рад.
1.3. Можливість та підстави припинення (реорганізації, ліквідації) місцевих рад (зокрема, районних у містах), окрім того, що це не випливає безпосередньо з конституційних приписів, не передбачена нормами Закону Україні «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв’язку з чим вирішенню питання про ліквідацію районних у місті Києві рад має передувати законодавче врегулювання (принаймні основних) правил вирішення вказаних питань. Наприклад, потребують врегулювання питання правонаступництва районних у містах рад, правила взаємовідносин між територіальною громадою району в місті, як суб’єкта права власності, та міською радою, як суб’єкта управління цією власністю, припинення повноважень депутатів цих рад тощо. Проте поданий проект, замість механізму його реалізації,  покладає обов’язок щодо внесення на розгляд Верховної Ради України відповідного законопроекту на Кабінет Міністрів України (підп.1 п.2 Прикінцевих положень).
2.  Також доцільно звернути увагу на те, що згідно нового припису абз.2 ч.2 ст.7 «рішення…щодо утворення (неутворення) районних рад повинні бути прийняті до дня чергових виборів».
 
2.1. Тим самим положення проекту припускають можливість припинення існування виборного органу (шляхом прийняття рішення щодо його неутворення) під час виборчого процесу до нього. Наприклад, згаданий новий припис ч.2 ст.7 Закону теоретично припускає можливість ліквідації районних у місті Києві рад навіть напередодні голосування. Проте у даному випадку слід взяти до уваги те, що держава, як і інші учасники виборчого процесу, витрачають для організації виборів та участі у них істотні кошти. Крім того, на наш погляд, скасування виборів до представницького органу є неординарною подією і потребує рішення того органу, який їх призначив. Слід також зауважити, що у наведеному приписі нової ч.2 ст.7 конкретно не зазначено, про чергові вибори до яких органів йде мова.
2.2. З тексту проекту не зовсім зрозуміло, які наслідки матиме для виборчого процесу прийняття рішення про утворення районних в місті Києві рад (п. 2 Перехідних положень проекту). Зокрема, необхідно пояснити, чи слід вважати такі районні ради новоутвореними і призначати до них перші місцеві вибори.
3. Новою редакцією статті 10-1 Закону (п.6 розділу 1 проекту)  пропонується закріпити безпосередньо у тексті закону нинішній правовий статус Київської міської державної адміністрації щодо поєднання у собі функцій та повноважень як місцевого органу виконавчої влади, так і виконавчого органу Київської міської ради. З цього питання управління раніше вже висловлювало свою власну позицію у висновках до законопроектів, що стосувались вказаної сфери правовідносин. Вона полягає в тому, що основні засади, на яких будується місцеве самоврядування в Україні, повинні розповсюджуватись і на місто Київ. Зокрема, за змістом відповідних положень ст. 140 та ст. 141 Конституції України можна стверджувати, що система місцевого самоврядування у місті Києві (як, зрештою, і в будь-якому іншому місті) повинна включати такі елементи: територіальну громаду, міську раду, її виконавчі органи та міського голову. Конституція України не містить спеціальних застережень щодо можливості неутворення у місті Києві відповідних органів місцевого самоврядування чи необрання його головної посадової особи. Отже, вихідною методологічною основою, на якій мають визначатися особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві, на наш погляд, має бути принцип, за яким його жителі не повинні мати менше прав на участь у місцевому самоврядуванні, аніж жителі інших міст України. Наявність же в Основному законі спеціальних норм, які передбачають можливість визначення на рівні законів особливостей здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві, не повинна, на нашу думку, зводитися до довільного встановлення винятків із загальних правил, встановлених у Конституції. 
Доцільно також звернути увагу на припис ч.2 вказаної нової статті Закону, в якій міститься відсильна норма щодо порядку призначення Голови Київської міської державної адміністрації, тлумачення якої може бути неоднозначним і викликати складнощі при застосуванні. Зокрема, в умовах запропонованого у проекті збереження статусу Київської міської державної адміністрації як виконавчого органу Київської міської ради, застосування порядку призначення її голови, визначеного ст.4 ст.118 Конституції України, не є можливим з огляду на припис ч. 2 ст. 141 Конституції України, відповідно до якого виконавчий орган міської ради очолює міський голова. Таке розуміння конституційних і законодавчих положень стосовно здійснення виконавчої влади у м. Києві підтверджується і рішенням Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 р. № – рп/2003 (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві), згідно з яким «Київську міську  державну  адміністрацію  має  очолювати лише  особа,  обрана  Київським  міським головою». Отже, доки Київська міська державна адміністрація одночасно буде виконавчим органом Київської міської ради, її згідно з конституційними вимогами може очолювати тільки міський голова.
4. Проект містить ряд недоліків техніко-юридичного характеру. Зокрема, зафіксована у проекті ідея необов’язковості утворення районних у місті Києві рад має супроводжуватися пропозиціями щодо внесення змін до інших приписів Закону, в яких йдеться про районні у місті Києві ради, а також інших положень, що з ними пов’язані (ч. 2 ст. 3, ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 14, ч. 3 ст. 19, ч. ч. 5,6, 8 ст. 19, п. 10 ч. 1 ст. 22).
Заступник керівника
Головного управління                                                              В.Шамота 
 
Вик. Лагус І.І., Мельник О.В., Снігур І.Й.
[1] Рекомендація 19 (2001) Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у громадському житті на місцевому рівні» (ухвалена 6 грудня 2001 р.).

Залишити відповідь

Заповніть поля нижче або авторизуйтесь клікнувши по іконці

Лого WordPress.com

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис WordPress.com. Log Out / Змінити )

Twitter picture

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Twitter. Log Out / Змінити )

Facebook photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Facebook. Log Out / Змінити )

Google+ photo

Ви коментуєте, використовуючи свій обліковий запис Google+. Log Out / Змінити )

З’єднання з %s